Is het referendum een bedreiging voor minderheidsrechten?

Afdrukken

Sommige tegenstanders van directe democratie beweren dat het referendum leidt naar onderdrukking van minderheden door de meerderheid. Maar is dat ook zo?

 

In feite gaat het hierbij om een argument tegen de democratie (of eigenlijk tegen elk politiek systeem dat enige keuzevrijheid toelaat) als zodanig, niet tegen directe democratie. Een parlementair regime kan evengoed minderheden tekortdoen, of een dictatuur instellen. De machtsovername door de nazi's in 1933 is een goed voorbeeld van installatie van een dictatuur via parlementaire weg. Het Duitse parlement heeft in 1933 niet alleen Hitler tot rijkskanselier verkozen, maar hem ook via het 'Ermächtigungsgesetz' onbeperkte macht overgedragen, hoewel de nazi’s bij alle tot dan gehouden verkiezingen minder dan de helft van het kiezerskorps vertegenwoordigden. In Duitsland bestond in die tijd ook een beperkte vorm van directe democratie, maar het is het parlementaire systeem dat de dictatuur invoerde.

 

In beginsel geeft een directe democratie juist veel meer mogelijkheden aan minderheden om toch invloed uit te oefenen dan vertegenwoordigende stelsels. “In een directe democratie moet elk onderwerp z’n eigen meerderheid vinden. Er staan telkens andere onderwerpen op de agenda en elke keer is de coalitie die de meerderheid vormt, anders gevormd. De ene keer hoor je bij de meerderheid, de andere keer bij de minderheid. En minderheden hebben hebben in een directe democratie ook meer mogelijkheden om onderwerpen op de publieke agenda te zetten. Als ze [in Zwitserland] 100.000 handtekeningen verzamelen, komt er een stemming over hun onderwerp. Dan moeten ook hun tegenstanders precies uitleggen waarom ze tegen dit voorstel zijn. Op basis hiervan kunnen nieuwe inzichten opgedaan worden en meningen veranderen. Directe democratie is meer dan een simpele enquete. Het zorgt voor een dynamiek waardoor minderheden de mogelijkheid hebben om een meerderheid te worden. In een zuiver vertegenwoordigend stelsel staan daarentegen vaste partijen tegenover elkaar. Als je in de achterban zit van een oppositiepartij heb je in feite structureel geen stem, want de coalitie-partijen hebben een vaste meerderheid in het parlement en kunnen in beginsel alles aangekomen krijgen wat ze maar willen“, aldus de Zwitserse parlementariër Gross (2000).

 

Het is niet voor niets dat minderheden, wanneer zij direct bevraagd worden, zelf altijd in meerderheid aangeven voor directe democratie te zijn. Een Rasmussen-enquête onder Texanen uit 1999 vond dat 72 procent van de ‘blacks’ en 86 procent van de ‘hispanics’ voor directe democratie gewonnen was, tegen 69 procent van de ‘whites’ (www.initiativefortexas.org/whowants.htm). Enquêtes uitgevoerd door Field op 3 verschillende tijdstippen (1979, 1982 en 1997) onder inwoners van Californië vonden een grote en consistente meerderheid voor de invoering van directe democratie bij alle etnische groepen (in 1997 waren de uitkomsten dat 76,9 procent van de ‘Asians’, 56,9 procent van de ‘blacks’, 72,8 procent van de ‘latino’s’ en 72,6 procent van de ‘whites’ de Californische directe democratie een “goede zaak”, terwijl het aandeel dat dit een “slechte zaak” vond bij de blanken het hoogst was bij de ‘whites’ (11,5 procent) en het laagst bij de ‘Asians’ met slechts 1,9 procent. (Matsusaka, 2004, p. 118)

 

Empirisch onderzoek laat zien dat indien referenda over minderheidsrechten worden gehouden, deze in grote meerderheid pro minderheidsrechten uitvallen. Frey en Goette (1998) namen de burgerrechten uit de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens en de Conventie over Economische, Sociale en Culturele Rechten als uitgangspunt en bekeken vervolgens alle Zwitserse referenda over minderheidsrechten in de periode 1970-1996 op federaal niveau, in het kanton Zürich en in de gemeente Zürich. In meer dan tweederde van de gevallen (70%) van de gevallen was de uitkomst een ondersteuning voor de minderheidsrechten, in slechts 30% van de gevallen niet. Op federaal niveau was dit zelfs 80%. Ook blijkt dat referenda die minderheidsrechten bedreigen veel minder kans hebben om aangenomen te worden dan referenda over andere onderwerpen. Van de volksinitiatieven op federaal niveau wordt doorgaans 10% goedgekeurd; van de 11 volksinitiatieven (1891-1996) die iets aan minderheidsrechten wilden afdoen was geen één succesvol. Andersom blijken minderheidsgroeperingen vaak juist te winnen bij referenda. Van de obligatoire referenda worden gemiddeld 50% aangenomen. Van de 11 obligatoire referenda die minderheidsrechten ondersteunden (1866-1996), werd maar liefst 73% aangenomen. Van de facultatieve referenda wordt gemiddeld 63% aangenomen. De 2 facultatieve referenda (1866-1996) die minderheidsrechten ondersteunden, werden beide aangenomen.

 

Op 24 september 2000 publiceerde de Volkskrant, waarschijnlijk de invloedrijkste krant van Nederland, een kritisch en suggestief artikel over het de volgende dag in Zwitserland te houden referendum op volksinitiatief, dat een maximum wilde stellen aan het aantal in Zwitserland verblijvende buitenlanders (dat, onder meer vanwege de diep verankerde humanitaire traditie alsmede de bloeiende economie altijd zeer hoog is geweest, rond de 20 procent). De krant suggereerde dat dit soort voorstellen in de Zwitserse directe democratie salonfähig waren, en stelde het referendum verantwoordelijk voor schendingen van de mensenrechten. De krant vergat te vermelden dat de Zwitsers al 6 keer eerder direct-democratisch over een soortgelijk voorstel hadden gestemd, en dat deze allemaal met veelal grote meerderheden waren verworpen. Toen de dag na het Volkskrant-artikel ook dit voorstel wederom werd verworpen, zweeg de krant wederom.

 

Voor de Verenigde Staten heeft de politicologe Gamble (1997) gepoogd te bewijzen dat de uitkomsten van referenda over minderheidsrechten vaak negatief voor de minderheidsrechten uitvallen. Haar conclusies werden echter sterk bekritiseerd door haar collega’s (o.a. Donovan en Bowler, 1998 en Matsusaka, 2004). Ten eerste had Gamble niet systematisch een serie referenda in een bepaalde periode onderzocht, maar was uitgegaan van berichten in de media en andere subjectieve bronnen. Haar dataset was dus niet willekeurig tot stand gekomen. Verstoringen liggen in zo’n geval voor de hand, bijvoorbeeld omdat de media (die doorgaans progressiever zijn dan de bevolking als geheel) meer geneigd zijn om over sensationele gevallen te berichten. Ten tweede had Gamble geen onderscheid gemaakt tussen referenda in kleine gemeenten en referenda op deelstaatniveau. Toen Donovan en Bowler haar data heranalyseerden, bleek dat de mate waarin minderheidsrechten werden aangetast veel meer een functie van de grootte van de politieke eenheid te zijn (kleine gemeenten versus grote steden) dan van het volksinitiatief. Daarbij is er dus geen verschil voor het representatieve systeem. Tenslotte had Gamble diverse volksinitiatieven als voorbeelden van “tiranie door de meerderheid” gekenmerkt terwijl dat in twijfel trokken (zoals voorstellen dat Engels de officiële taal van Californië is, en voorstellen om personen die voor seksuele misdrijven zijn veroordeeld een onvrijwillige AIDS-test te laten ondergaan). Dat is maar van welke kant je het bekijkt. Is het in een Amerikaanse deelstaat werkelijk zo vreemd om het Engels als gangbare taal te hanteren en moeten we het echt als een mensenrecht beschouwen om iemand te mogen verkrachten zonder daarna een AIDS-test te ondergaan?

 

Blanken zijn met bijna 50 procent nog de grootste etnische groep in Californië. Andere groepen zijn zwarten, Aziaten en latino’s. Hajnal, Gerber en Louch (2002) onderzochtten hoe de diverse etnische bevolkingsgroepen in Californië stemmen bij referenda. Zij bekeken maar liefst 51 volksstemmingen. Het bleek dat het verschil in stemgedrag tussen de diverse etnische groepen zeer klein was: kiezers uit etnische minderheidsgroepen hebben gemiddeld slechts 1 procent minder kans maken om aan de winnende zijde uit te komen dan blanke kiezers.

 

Hoe staat het intussen met de houding van representatieve politici tegenover de rechtsstaat? Cronin (1989, p. 91-92) citeert de historicus Commager, die de betrouwbaarheid van de representatieve instellingen met betrekking tot de burgerlijke vrijheden en minderheidsrechten bestudeerde: "De lijst is ontmoedigend (...).Censuurwetten, wetten tegen de evolutieleer, wetten die het groeten van de vlag opleggen, wetten tegen rode vlaggen, tegen syndicalisten, socialisten, communisten, tegen agitatoren en criminele anarchisten, tegen informatie over voorbehoedsmiddelen, dit alles en nog veel meer springt onmiddellijk in onze gedachten. Het parlement van de staat New York gooide de socialisten er gewoon uit; het parlement van Massachusetts legde een eed van trouw op aan de leraren; het parlement van Oregon verbood vrije scholen; het parlement van Nebraska verbood het leren van Duits in de scholen; in Tennessee mocht de evolutieleer niet worden onderwezen; het parlement van Pennsylvania stond toe dat van schoolkinderen de groet aan de vlag werd geëist en het parlement van Louisiana legde een discriminerende belasting op aan kranten ... De lijst is eindeloos."

 

Een veel geciteerd voorbeeld van het discriminerend gebruik van het referendum is de late invoering van het vrouwenstemrecht in Zwitserland. Het vrouwenstemrecht werd in Zwitserland pas in 1971 ingevoerd, via een referendum waaraan uiteraard alleen mannen deelnamen. In België werd het vrouwenstemrecht reeds in 1948 doorgevoerd. Het verschil van 23 jaar heeft echter niet zozeer te maken met het feit dat in Zwitserland directe democratie bestaat, dan wel met het feit dat Zwitserland buiten het krijgsgewoel van de Tweede Wereldoorlog is gebleven (al was het wel volledig omsingeld door de as-mogendheden). Het trauma van oorlog en bezetting blijkt de invoering van politieke veranderingen sterk te vergemakkelijken. In België bijvoorbeeld werd het vrouwenstemrecht na de Tweede Wereldoorlog en het algemeen enkelvoudig stemrecht na de Eerste Wereldoorlog ingevoerd. Dat de tijdgeest in de jaren zestig nog verschillend was van die in de jaren negentig, blijkt bijvoorbeeld uit het huwelijksrecht. In België moest de huwende vrouw tot in 1976 gehoorzaamheid beloven aan de man. Pas in dat jaar kwam ons zuiver representatief systeem ertoe om, in overeenstemming met de zich wijzigende maatschappelijke opvattingen, de rechten van de huwelijkspartners gelijk te stellen.

 

In de Verenigde Staten liep de directe democratie echter voor op de representatieve democratie inzake vrouwenstemrecht. Het vrouwenstemrecht werd in de Verenigde Staten voor de eerste maal ingevoerd in Colorado en Oregon, via wetgevende volksinitiatieven in het begin van deze eeuw. Later volgden nog Arizona en (via een referendum over de nieuwe grondwet, waarin vrouwenstemrecht was voorzien) Wyoming. Aan deze succesvolle pogingen waren een reeks mislukkingen voorafgegaan, niet alleen in Oregon en Colorado, maar ook in Missouri, Nebraska en Ohio. Het volksinitiatief werd in de Verenigde Staten op deelstaatniveau gebruikt om de kwestie van het vrouwenstemrecht te forceren, en pas wanneer dit gebeurd was, werd (in 1920) de federale grondwet van de Verenigde Staten in die zin aangepast (Cronin, 1989, p. 97). Het feit dat de tegenstanders van directe democratie routinematig het vrouwenstemrecht in Zwitserland vermelden en in alle talen zwijgen over het Amerikaanse tegenvoorbeeld, illustreert dat zij hun voorbeelden selectief kiezen.

 

Ook naar de doodstraf wordt vaak verwezen. Directe democratie zou leiden tot (her)invoering van de doodstraf, en is daarom te verwerpen. Ten eerste is dit argument om principiële redenen bedenkelijk. De verwerpelijkheid van de doodstraf wordt als een onaantastbare premisse genomen, en als dan aangenomen wordt dat directe democratie naar de doodstraf leidt, moet “dus” de directe democratie worden verworpen. Maar die verwerpelijkheid is helemaal geen gegeven, maar moet blijken uit een open debat tussen vrije, gelijke burgers. Wie zegt dat men op dit punt tegen de meerderheidswil kan ingaan, pleit voor een politiek van macht en dictatuur. Noteer ook dat ook dit weer een argument tegen democratie als zodanig is. Ook via verkiezingen is de invoering van de doodstraf goed mogelijk – gaan we de verkiezingen dan ook afschaffen?

 

De feiten laten bovendien een ander beeld zien. In Europa zijn er twee landen waar de bevolking via een volksinitiatief de doodstraf zou kunnen invoeren: Zwitserland en Liechtenstein. In deze landen bestaat echter geen doodstraf, noch is er ooit een poging ondernomen om dit via directe democratie in te stellen. Sterker, in Zwitserland is de afschaffing van de doodstraf per referendum goedgekeurd, eerst voor vredestijd in 1935 en daarna ook voor oorlogstijd in 1992 (de afschaffing was steeds deel van een breder pakket aan juridische maatregelen). Een verder expliciet verbod op de doodstraf in de Zwitserse grondwet werd in 1999 per referendum goedgekeurd. (Heussner, 1999)

 

In de Verenigde Staten kennen circa de helft van de deelstaten nog de doodstraf (de deelstaten zijn op dit punt competent). Een zeer complete behandeling van dit thema door de jurist Heussner (1999) laat een genuanceerd beeld zien. Amerikaanse deelstaten met en zonder directe democratie blijken in ongeveer gelijke mate de doodstraf te hebben: van de 24 deelstaten met directe democratie hebben er 19 de doodstraf (79 procent), van de 27 deelstaten zonder directe democratie hebben er 20 de doodstraf (74 procent). Het blijkt echter dat alle deelstaten zonder doodstraf zich in het noorden en oosten van de Verenigde Staten bevinden (met uitzondering van Hawaï) en alle staten met doodstraf in het zuiden en westen. Het is daarmee vooral een verschil in politieke cultuur: in het westen en zuiden is de steun voor de doodstraf – evenals voor gerelateerde politieke onderwerpen – zowel onder het publiek als onder de politici groter, en in het noorden en oosten is er idem bij beide partijen veel minder steun. Hetzelfde verschil zien we tussen Noord-Amerika als geheel versus Europa.

 

Weliswaar is in een aantal deelstaten de doodstraf via een volksinitiatief (her)ingevoerd, maar in veel gevallen betrof het een reactie van de bevolking op de afschaffing door rechtbanken van de doodstraf (wegens onverenigbaarheid met de Grondwet of andere rechtsprincipes), terwijl de representatieve politici ook in meerderheid voor de doodstraf waren. Er was hierbij dus geen verschil tussen het representatieve systeem en de directe democratie. In andere deelstaten bestaat er geen directe democratie, maar bestaat de doodstraf (nog) vanwege de aanhoudende steun van representatieve politici. In de staat Oregon werd de doodstraf via een goedgekeurd volksinitiatief afgeschaft in 1914, waarna ze in 1920 weer werd ingevoerd op initiatief van het parlement. (Heussner, 1999)