De Europese Unie: terugdringing van de Verlichting

Afdrukken

Vanaf het begin is er een anti-democratische tendens werkzaam in de Europese Unie, die neerkomt op het terugdraaien van democratische principes die in de eeuwen sinds de Verlichting  zijn gerijpt. Deze anti-democratische tendens wordt besmuikt toegegeven door EU-insiders.  “Als de EU lid wilde worden van zichzelf, zouden we haar moeten afwijzen omdat zij te ondemocratisch is”, aldus de toenmalige EU-commissaris van uitbreiding Günter Verheugen. Jacques Delors, oud-voorzitter van de Europese Commissie, noemde de EU een “zachte tirannie”.  Jean-Claude Juncker, premier van Luxemburg en EU-vergadertijger, legde eens als volgt uit hoe de Europese ‘democratie’ werkt: “Wij besluiten iets, lanceren het en wachten een tijdje af, of er iets gebeurt. Als er dan geen geschreeuw of opstanden uitbreken, omdat de meesten totaal niet begrijpen wat er besloten werd, dan gaan we door - stap voor stap, tot er geen weg terug meer is.”

Gebrek aan democratie

Het ondemocratische karakter van de EU is deels een cultuurprobleem van mensen als Juncker, maar ligt zeker ook op institutioneel vlak verankerd. Eén van de kernproblemen van de EU is dat ze een zeer ongelukkige mengvorm is tussen een federale staat (bondsstaat) en een intergouvernementeel samenwerkingsverband van soevereine staten (statenbond).

Een federale staat (bondsstaat) heeft een aantal bevoegdheden volledig overgenomen van haar deelstaten, die niet meer (unaniem) hoeven in te stemmen met beleid om het toch van kracht te laten worden, maar daar staat tegenover dat een federale staat een volledig ontwikkelde democratie heeft waarbij het parlement de uiteindeljke zeggenschap heeft over (grond)wetten, de regering aanstelt en individuele kabinetsleden naar huis kan sturen. Om het geheel terecht het predikaat “democratie” te verlenen, zouden er ook goed uitgewerkte direct-democratische instrumenten moeten worden geïmplementeerd.

Een intergouvernementeel (interstatelijk) samenwerkingsverband (statenbond) heeft zo’n volledige democratie niet op het interstatelijke niveau. Maar dat is ook niet direct nodig, omdat de deelnemende staten allen moeten instemmen met verdragen of afspraken, zodat geen enkele staat overstemd kan worden. Via de democratische kanalen binnen de deelnemende staten worden dan de eigen kabinetsleden gecontroleerd die samen het bestuur van zo’n samenwerkingsverband vormen.

Worst of both worlds

De EU is een raar mengsel van beide, die neerkomt op ‘the worst of both worlds’. De EU heeft wel toenemend de macht en het zelfstandige karakter van een federale staat, maar niet het democratische besluitvormingssysteem dat daarbij hoort. Europese verdragen (de ‘grondwet’) behoeven de instemming van alle regeringsleiders, en vervolgens van alle nationale parlementen, maar omdat de regeringsleiders achter gesloten deuren vergaderen, kan een afzonderlijk parlement nooit het optreden van haar regeringsleider beoordelen. Ze kent alleen het eindresultaat, en dan is het slikken of stikken. De Raad van Ministers, die besluit over de ‘wetgeving’ van de Europese Unie, besluit sinds het Verdrag van Lissabon wel in het openbaar, maar hierbij geldt geen unanimiteit en kunnen lidstaten dus worden overruled. Het Europees Parlement kan de democratische gaten niet dichten, omdat ze de Europese ‘regering’ (de Europese Commissie en de Raad) niet uit haar midden kan kiezen en ook niet naar huis kan sturen. Het Europees Parlement moet wel instemmen met de benoeming van de Europese Commissie door de nationale regeringen, maar de Commissie of de Raad als zodanig komen niet voort uit het Europees Parlement (zoals in de nationale half-democratieën) en het Europarlement kan geen individuele Commissieleden naar huis sturen. Het Europarlement heeft over veel beleidsterreinen nog steeds niets te zeggen, en het systeem van ‘codecisie’ is voor buitenstaanders haast niet te volgen. Het Europarlement heeft niet het recht om initiatieven tot ‘wetgeving’ te nemen - alleen de Europese Commissie heeft dat. De fundamentele institutionele problemen van de EU zijn door het Verdrag van Lissabon (de crypto-Europese Grondwet) niet opgelost. Hooguit zijn er enkele scherpe kantjes van afgehaald.

Niemandsland

Tussen de federale elementen (de Europese Commissie en het Europarlement) en de intergouvernementele elementen (de Europese Raad) van de Europese Unie blijft een stuk niemandsland over, dat wordt bevolkt door een onoverzichtelijke brei van duizenden ambtelijke commissies, lobbyisten en ngo’s. Niemand heeft hier overzicht over, laat staan grip op.

In feite gaat het bij de Europese Unie zelfs om een dubbele democratische crisis. In onze tijd volstaat de vertegenwoordigende democratie niet meer. Grote meerderheden van de burgers in bijna alle Europese staten willen de invoering van directe democratie met afdwingbare volksinitiatieven en bindende referenda, en het vertrouwen in de nationale parlementen bevindt zich volgens peilingen bij het vriespunt. In de Europese Unie is er zelfs geen sprake van vertegenwoordigende democratie maar, in bestuurlijk opzicht, van half-middeleeuwse toestanden.

Omgekeerde wereld

In haar besluitvormingsstructuur is de EU het omgekeerde van wat tot heden op nationaal gebruikelijk is. In onze nationale half-democratieën wordt de grondwet, als belangrijkste document, zo democratisch mogelijk vastgesteld. Zelfs in staten die verder geen directe democratie kennen, is het gebruikelijk om een nieuwe grondwet via een referendum aan te nemen. Wetten worden doorgaans aan het parlement overgelaten (ook in direct-democratische staten als Zwitserland en Californië worden de meeste wetten door het parlement aangenomen zonder referenda), en uitvoeringsbesluiten worden doorgaans aan de ministeries overgelaten, met weinig of geen invloed van de parlementen. Kortom, hoe belangrijker de regels, hoe democratischer de methode volgens welke ze vastgesteld worden.

In de EU is het omgekeerd. De ‘grondwet’ (de verdragen, ofwel het ‘Europese primaire recht’) worden door de regeringsleiders achter gesloten deuren behandeld en aangenomen zonder enige invloed of zeggenschap van het Europarlement. Over de ‘wetten’ (de Europese verordeningen, richtlijnen enz., ofwel het ‘Europese secundaire recht’) mag het Europarlement wel (beperkt) meepraten. Ofwel, hoe belangrijker de regels, hoe minder democratie is toegestaan.

Ook als we kijken naar de onderwerpen waarover de EU beslist, zien we het omgekeerde van wat je zou mogen verwachten. Als soevereine staten samen een bondsstaat of statenbond oprichten, dan krijgt het (con)federale niveau typisch de bevoegdheid om het buitenlands beleid en de defensie van de gezamenlijke staten te regelen, terwijl andere bevoegdheden bij de deelnemende staten blijven. Een voorbeeld zijn de Verenigde Staten, die buitenlands beleid, defensie en monetaire zaken aan het federale niveau hebben afgegeven terwijl bijna alle andere beleidsterreinen bij de afzonderlijke staten blijven liggen.

Ook dit is in de EU omgekeerd. De EU heeft nauwelijks bevoegdheden en taken op het terrein van buitenlands beleid en defensie, terwijl het toch voor de hand zou liggen om juist dat soort taken aan de EU over te dragen: het zorgen voor veiligheid en vrede op het Europese continent, terwijl andere bevoegdheden en taken op nationaal niveau en lager liggen. Maar de regeringen van bijvoorbeeld Frankrijk en Groot-Brittannië zullen nooit toestaan dat de EU dergelijke bevoegdheden krijgt. Zij zullen nooit de controle over hun atoomwapens afstaan. De EU houdt zich daarentegen wel bezig met futiliteiten als de krommingsgraad van komkommers, het maximale geluidsniveau van grasmaaiers en meer van dat soort zaken. Het is welbeschouwd tamelijk belachelijk om een internationale bureaucratie op te tuigen die zich met dat soort zaken bezighoudt. Met andere woorden, de zaken die de EU moet doen, doet ze niet, terwijl ze wel doet wat ze niet moet doen.

Alternatieven voor de EU

Als het alleen gaat om het politiek-bestuurlijke model, dan zou Zwitserland een interessant model voor de EU kunnen zijn. Zwitserland is een uitgesproken federalistisch land, wat betekent dat Zwitserland ‘van onderop’ gevormd is doordat kleinere politieke eenheden zich federatief aaneensluiten tot grotere verbanden. Zwitserland bestaat uit een aantal autonome kantons, die elk een eigen grondwet hebben. Artikel 3 van de federale grondwet luidt: „De kantons zijn souverein inzoverre hun souvereiniteit niet beperkt is door de federale grondwet. Zij oefenen alle rechten uit die niet aan de Confederatie zijn toevertrouwd.” De bevoegdheden liggen dus principieel op het kantonale of gemeentelijke niveau (ook gemeenten hebben grote bevoegdheden in Zwitserland) tenzij bevoegdheden expliciet naar het federale niveau zijn verplaatst. Het is voor kantons zonder meer mogelijk om de Zwitserse confederatie te verlaten, of voor kantons of gemeenten om zichzelf opnieuw in te delen (zoals in de jaren ’70 gebeurde met het kanton Jura, dat zich via een serie referenda afscheidde van het kanton Bern).

Op federaal niveau bestaat het parlement uit een kantonsraad (waarin elk kanton met twee leden is vertegenwoordigd) en een nationale raad waarin de grootste kantons ook de meeste leden leveren. Dit systeem waarborgt dat grote kantons de kleinere niet eenvoudig kunnen overstemmen. De regering (de bondsraad) bestaat uit zeven ministers die onderling gelijke rechten hebben en om de beurt een jaar lang als president functioneren.

Bovendien heeft Zwitserland van het gemeentelijke tot het federale niveau een uitgewerkt systeem van directe democratie. Via referenda kunnen burgers door het parlement aangenomen wetten goed- of afkeuren, via volksinitiatieven kunnen ze een volksstemming over een door henzelf geformuleerd wetsvoorstel afdwingen, en over bepaalde onderwerpen (zoals grondwetswijzingen) wordt altijd een referendum gehouden. In de meeste gemeenten en enkele kantons wordt zelfs beslist via volksvergaderingen: eens per jaar komen de burgers bijeen op het marktplein om allerlei voorbereide wetsvoorstellen goed of af te keuren.

Zo’n evenwichtig stelsel van federalisme en directe democratie zou een zegen zijn voor zo’n divers verband van nationale staten als de Europese Unie. Het is ironisch en veelzeggend dat juist een land dat het model voor de EU zou kunnen leveren, zelf geen lid is van de EU vanwege onder meer haar ondemocratische karakter.

Een langere versie van dit artikel is verschenen in mijn boek ‘Vrijheid, gelijkheid en broederschap: grondslagen voor de maatschappij van morgen’ (Assen: Nearchus, 2013)