Ervaringen met het gemeentelijk referendum in Duitsland: een inventaris van de "duivelse details"

Afdrukken

In Duitsland bestaat er geen nationale regeling voor het gemeentelijk referendum op burgerinitiatief; iedere deelstaat heeft zijn eigen wetgeving...

Gedurende zeer lange tijd bestond het gemeentelijk referendum enkel in Baden-Württemberg (waar ook Schönau ligt - zie het openingsartikel in deze Witte Werf). Sinds het begin van de jaren negentig is het referendum ingevoerd in bijna alle Duitse deelstaten. Maar de regelingen zijn heel verschillend, en de ervaringen van de afgelopen jaren tonen aan dat er nog heel wat te verbeteren valt. De kern van de problematiek is, dat het gemeentelijk referendum wordt ingevoerd als een soort uitzonderlijke gunst die aan de burger wordt verleend, terwijl de ideologie van de suprematie der politieke klasse inzake besluitvorming overeind blijft. In Duitsland heeft men weliswaar niet gewaagd om 'consultatieve' nep-referenda in te voere, zoals in 1995 in België is gebeurd. Maar de ruimte voor rechtstreekse beslissingsmogelijkheid door de burgers blijft toch erg beperkt.

We hebben in vroegere nummers van de Witte Werf reeds gewezen op de strijd voor de invoering van het gemeentelijk referendum in Beieren. Deze deelstaat heeft, sinds de overwinning van het burgerinitiatief 'Mehr Demokratie' bij het deelstaat-referendum in 1995, een behoorlijk burgervriendelijke wetgeving voor het gemeentelijk referendum. Behalve over fiscale aangelegenheden kunnen de burgers in Beieren over alle aangelegenheden initiatieven lanceren, en van het deelname-quorum, dat elders zo'n nefaste rol speelt, is geen sprake.

In andere deelstaten is de situatie veel minder gunstig. Zoals een commentator opmerkte: "der Teufel steckt im Detail" (de duivel schuilt in de details). Een schijnbaar democratie-vriendelijke wet kan door enkele ogenschijnlijk weinig belangrijke bepalingen alweer compleet worden uitgehold. Het is van het grootste belang dat voorstanders van de directe democratie deze 'duivelse details' leren herkennen. Met dat doel bekijken we hier enige ervaringen in twee andere deelstaten: Baden-Württemberg en Nordrhein-Westfalen.

Gemeentelijke referenda in Baden-Württemberg

In Baden-Württemberg werd het gemeentelijk referendum reeds in 1956 ingevoerd. De wetgeving is echter zeer restrictief, zodat betrekkelijk weinig gemeentelijke referenda tot stand komen. De meest opvallende bepalingen zijn de volgende:

- Het handtekening-quorum bedraagt 10% tot 15%, al naar gelang de grootte van de gemeente.Dit is een erg hoge drempel. In de USA is het quorum gemiddeld 8%, in Zwitserland ligt het percentage doorgaans nog veel lager.

- Het referendum is enkel geldig indien minstens 30% van de stemgerechtigden ofwel 'Ja' ofwel 'Nee' heeft gestemd. Er is dus een hoge deelname-drempel.

- Over een heleboel onderwerpen mag geen referendum worden gehouden. De burgers mogen zich bijvoorbeeld niet uitspreken over instructies afkomstig van de burgemeester, over het gemeentebudget, over tariefkwesties, gemeentebelastingen enz.

- Bovendien mogen gemeentelijke referenda enkel plaatsvinden over 'gewichtige gemeentelijke aangelegenheden', waarmee is bedoeld: aangelegenheden die alle inwoners van de gemeente aangaan. Zo kan in een grotere stad niet meer over een gemeenteschool worden gestemd, omdat die niet ten dienste staat van de hele stadsbevolking, doch slechts ten dienste is van de bevolking in één welbepaald stadsdeel. Ook over een gemeentehuis kan niet worden gestemd, want dat staat ten dienste van het gemeentebestuur, niet ten dienste van de totale bevolking. In de praktijk wordt het begrip 'gewichtige gemeentelijke aangelegenheid' uiterst beperkt geïnterpreteerd. Heel wat burgerinitiatieven struikelden over deze bepaling. Het tragische is, dat dit 'duivels detail' werd overgenomen in heel wat andere deelstaten, toen daar in de laatste jaren het gemeentelijk referendum werd ingevoerd (Mecklenburg-Vorpommern, Hessen, Sachsen-Anhalt, Rheinland-Pfalz).

Eén van de ernstigste problemen van de regeling in Baden-Württemberg wordt gevormd door de quorum-regeling: minstens 30% van het kiezerscorps moet voor het burgervoorstel gestemd hebben, zoniet is dit laatste nietig. Door deze regeling wordt aan de stemmen van de tegenstanders van het burgerinitiatief meer gewicht toegekend dan aan de stemmen van de voorstanders, want de stemmen van de onthouders worden ten nadele van het initiatief geïnterpreteerd. Het referendum in Reutlingen (1986), over de bouw van een bunker, illustreert dit nefaste effect op treffende wijze. Op 20 maart 1986 had de gemeenteraad (CDU-meerderheid) besloten om een bunker te bekomen voor burgerlijke bescherming. Hiertegen kwam al snel een burgerinitiatief op gang, met steun van ondermeer de Groenen en de SPD, en op 18 april werden de nodige handtekeningen neergelegd om tot een gemeentelijk referendum over de kwestie te komen.

Het stadsbestuur en de CDU volgden nu een bewuste boycot-tactiek. Systematisch werd iedere deelname aan discussie-avonden en dergelijke geweigerd. Pas in de laatste week voor de stemming verbreekt de CDU het stilzwijgen, met een advertentie en met een pamflet, dat als krantenbijlage wordt verspreid en ondermeer door de burgemeester was ondertekend. Daarin wordt onverholen tot boycot van het stemgebeuren opgeroepen:

"..zakelijke en koele koppen moeten nu verstandig handelen. Geen emoties, maar slim stemgedrag. Bijgevolg kunt U komende zondag ook gewoon thuisblijven; tenslotte wordt U enkel opgeroepen om tegen de inrichting van de bunker-schuilplaats te stemmen. Ook wanneer U niet stemt, spreekt U uw akkoord uit met het besluit van de gemeenteraad. U hebt sedert jaren de CDU bij de verkiezingen uitvoerig uw vertrouwen geschonken. Ook in deze kwestie kunt U ons vertrouwen".

Het resultaat was, dat 16.784 van de 69.932 burgers aan de stemming deelnamen; slechts 2126 spraken zich uit voor de bunker. Het resultaat was, dat het burgerinitiatief struikelde over de 30%-drempel, ondanks het feit dat slechts 3,4% van de stemgerechtigden zich voor de bunker uitspraken. Door de quorum-regeling krijgt een kleine minderheid van de bevolking haar zin, tegen een grote meerderheid in. In verscheidene andere gemeenten in Baden-Württemberg vonden gemeentelijke referenda plaats over vergelijkbare bunker-plannen. Overal vond men een grote meerderheid tegen de inplanting van zo'n constructies, die door de bevolking als overbodig werden beschouwd (uit een opiniepeiling bleek dat 70% van de bevolking van Baden-Württemberg tegen de bunkers was gekant). In Nürtingen, een gemeente vlakbij Reutlingen, kwam er ook een volksinitiatief tegen een soortgelijke bunker. De plaatselijke CDU riep daar niet op tot de boycot. Het resultaat was, dat 57% van de stemgerechtigden deelnam aan het referendum, en dat 90% van de kiezers de bouw van de bunker verwierp. In tegenstelling tot Reutlingen was het volksinitiatief hier dus wel succesvol. In een andere gemeente, Schamberg, had het burgerinitiatief tegen de lokale bunkerplannen ook succes, ondanks een boycot-oproep van de CDU. De tekst van de boycot-oproep vanwege de CDU was hier voortijdig uitgelekt, zodat de tegenstanders van de bunker tegen dit manoeuvre nog konden reageren. Ook in de lokale kranten werd de boycot-oproep van de CDU gehekeld. In Schramberg namen uiteindelijk 49,25% van de kiesgerechtigden deel aan het referendum; 88,5% van de kiezers stemden tegen de bunker, zodat de 30%-drempel werd gehaald.

Uit de bunker-verkiezingen van Baden-Württemberg volgt een eenduidige conclusie: deelname-quora zijn uit den boze. Zij geven aan de stemmen van voor- en tegenstanders van een initiatief ongelijke waarde, lokken boycot-oproepen uit en ontkennen de rol van mandatering bij directe besluitvorming.

Het referendum over de inplanting van een kongrescentrum in Freiburg, dat op 29 juli 1988 plaatsvond, illustreert een ander soort problematiek: die van de eerlijke informatie naar de kiezers. De gemeentewet van Baden-Württemberg voorziet dat , in het geval een burgerreferendum plaatsvindt, "..in de publicaties van de gemeente informatie wordt verstrekt over de in de gemeenteraad uitgesproken opvattingen". Dit betekent dat het burgerinitiatief als zodanig geen recht heeft om zijn standpunten via deze weg bekend te maken. Enkel indien het initiatief gesteund wordt door de oppositie kunnen de argumenten ten voordele van het initiatief in de gemeentelijke bladen belanden.

Het kongrescentrum, dat de gemeenteraad wou bouwen, was op ongeveer twee miljard BF begroot. Volgens het burgerinitiatief was deze uitgave te zwaar; andere, voor de burgers belangrijker uitgaven zouden moeten teruggeschroefd worden om het kongrescentrum te bekostigen. Toen het referendum eraan kwam, publiceerde het stadsbestuur een 28 blz. tellende brochure in vierkleurendruk, als informatie voor de burgers. Onder de titel "Ein Haus für alle" was deze brochure één uitgebreide lofzang voor het geplande kongrescentrum. Slechts op één bladzijde, helemaal aan het einde van de brochure, komen in enkele citaten die gemeenteraadsleden van de oppositie aan het woord, die tegen de inplanting van het kongresgebouw waren. Een week voor het referendum verscheen in de Freiburger Zeitung een artikel dat deze praktijk aankloeg:

"Een burgemeester, die met het geld van het publiek werft voor een door hem ondersteund project, is een vijand van de democratie. Wij hebben niets tegen zijn privé-opvattingen, maar hij weet zeer goed dat precies het proces van meningsvorming een essentieel onderdeel is van de democratie. Een noodzakelijke voorwaarde daartoe is een eerlijke mogelijkheid voor alle betrokken partijen, om hun argumenten bekend te maken.

Het is al een schande, dat diegenen die geen voorstander zijn van het kongrescentrum moeten accepteren dat andere belangrijke projecten wegens geldgebrek niet zullen gerealiseerd worden. Nog een grotere schande is, dat zij als belastingbetaler gedwongen worden om de propagandacampagne voor het kongrescentrum mee te betalen".

Momenteel bestaat enkel in Beieren, Hessen en Rheinland-Pfalz voor de gemeente een verplichting, om de pro- en contra-argumenten in de gemeentelijke publicaties duidelijk en volledig bekend te maken. De afwezigheid van zo'n verplichting, en de daarmee geschapen mogelijkheid tot manipulatie zoals in het geval van het Freiburgse kongrescentrum, is alweer een 'duivels detail' dat een democratisch proces doet degenereren tot een karikatuur.

Aan de stemming namen uiteindelijk 50% van de kiezers deel; daarvan stemde - ondanks de hyperpartijdige campagne, 55,4% tegen het kongrescentrum en 44,6% voor. Omdat het quorum van 30% dus niet werd bereikt, kreeg de minderheid haar zin.

Het burgerinitiatief, dat uiteindelijk toch een meerderheid van de kiezers achter zich had gekregen, diende vervolgens een rekening in bij de gemeenteraad van 10.000 DM, om een deel van de eigen campagnekosten terug betaald te krijgen. Natuurlijk werd die vraag verworpen door de meerderheid in de gemeenteraad, die zelf zonder scrupules overheidsgeld had aangewend voor de eigen campagne.

Gemeentelijke volksreferenda in Nordrhein-Westfalen

In deze aan België grenzende Duitse deelstaat werd het gemeentelijk referendum pas vanaf 1994 mogelijk. En nog altijd kan men niet zeggen, dat het pad van de directe democratie daar over rozen gaat. Tussen oktober 1994 en mei 1996 werden 50 burgerinitiatieven genoteerd. In 19 gevallen kwam het echter niet tot een referendum, omdat het onderwerp niet bleek te behoren tot de aangelegenheden, waarover wettelijk een gemeentelijk referendum kan worden gehouden. Er werden 3 initiatieven ingetrokken, 7 werden niet doorgevoerd omdat de gemeenteraad het burgervoorstel aanvaardde, 1 initiatief viel weg omdat het voorwerp van het initiatief wegviel. In 6 gevallen was het onderzoek naar de toelaatbaarheid van het referendum nog lopende. Slechts in 15 gevallen had reeds een effectief referendum plaatsgevonden. Daarvan waren er 8 ongeldig, omdat het deelnamequorum niet werd gehaald. Van de 7 geldige referendums waren er 4, waarbij het burgervoorstel ook effectief werd aanvaard.

Deze opsomming toont reeds aan dat de weg naar een succesvol volksreferendum met hindernissen is bezaaid. Om een concreter beeld te krijgen over de aard van deze moeilijkheden, is het niet slecht om enkele campagnes van dichterbij te bekijken.


In Neuss vond op 3 september 1995 het eerste gemeentelijk referendum in Nordrhein-Westfalen plaats. Inzet was de bouw van een hotel vlakbij het stadhuis. Toen in 1992 het stadsbestuur de bevolking verraste met haar voornemen, om een stuk grond voor hotelbouw te verkopen, kwam het direct tot reacties van de omwonenden. Het bleek immers, dat er bomen moesten geveld worden in de groenzone, die dwars door het stadscentrum loopt. Toch zette de CDU-FDP-meerderheid door. Waarschijnlijk zou er geen burgerinitiatief gekomen zijn, indien niet een paar opmerkelijke feiten de emoties deden oplaaien. Vooreerst hield de investeerder achter het te bouwen hotel in september 1994 een opgemerkte persconferentie, waarin hij meedeelde dat hij, hoewel in Keulen wonend, "..afkomstig is van Neuss, en een goede vriend is van de burgemeester, waarmee hij jaren geleden trouwens al het plan voor het hotel had bedacht". Verder bleek ook dat de burgemeester van zijn vriend-investeerder onder interessante voorwaarden een villa-bouwgrond had kunnen kopen, en dat de burgemeester - die ook notaris is - zelf de koopakte voor de hotel-bouwgrond had verleden. Bovendien bleek de investeerder begin 1995 met nieuwe eisen te komen, die door de CDU-FDP-coalitie in wezen werden ingewilligd (terwijl de oppositie zich aan de vroeger afgesloten kontrakten wou houden). Bijgevolg werd een burgerinitiatief gelanceerd tegen de hotelbouw; de eerste handtekeningen werden midden april 1995 verzameld.


Het werd reeds onmiddellijk duidelijk, dat de wetgeving de mogelijkheden voor de burgers sterk beperkte. Zo is het verboden, om burgerinitiatieven te lanceren omtrent geplande bouwwerken. Daarom moest het initiatief zich richten tegen de verkoop van het stuk grond door de stad aan de investeerder, en niet tegen de hotelbouw als zodanig.

In de vroege morgen van 16 mei 95 begon de investeerder onverhoeds met het rooien van de eerste bomen in het stadspark, met de bedoeling om voldongen feiten te creëren. De organisatoren van het initiatief bezetten daarop een week lang continu het park en konden de werken doen stopzetten. Mede onder impuls van deze gebeurtenis kon de handtekeningdrempel van 10% (voor Neuss betekent dat 10.600 handtekeningen) worden gehaald. Ondertussen was wel één feit duidelijk geworden: omdat een burgerinitiatief geen opschorting teweeg brengt van het gemeenteraadsbesluit (alleen in Beieren is een opschortingsregeling voorzien) kunnen burgerinitiatieven door snelle actie van het gemeentebestuur vaak 'zonder voorwerp' worden gemaakt: tegen de tijd dat over het behoud van het park moet worden gestemd, is het park weg. De afwezigheid van opschortend effect in geval van een burgerinitiatief, is alweer zo'n 'duivels detail' dat democratie in haar tegendeel doet verkeren. Burgers, die hun soevereiniteit wensen te verzilveren via een burgerinitiatief, worden in werkelijkheid door de slimmigheid en snelle actie van de politici aan de macht toch buiten spel gezet.

Toen de handtekeningdrempel was gehaald, dook een nieuwe hindernis op. De CDU argumenteerde, dat het burgerinitiatief te laat was gekomen: het terrein was immers al voor twee jaren verkocht, en de termijn om per burgerinitiatief verzet aan te tekenen was verstreken. Het dispuut moest worden beslecht bij de voogdijoverheid (in Duitsland: de Oberkreisdirektor). Daar kreeg het burgerinitiatief gelijk: de verkoop van de grond vormde pas met de later bekendgemaakte plannen een 'zinnig te begrijpen geheel', en de termijn kan dus pas beginnen te lopen vanaf het ogenblik dat dit 'zinnig te begrijpen geheel' voor de burgers duidelijk wordt.

Toch slaagde de CDU erin, om uiteindelijk de nu onvermijdelijk geworden burgerstemming te laten struikelen over het deelnamequorum van 25%. Het is algemeen bekend dat bij referenda in grote steden, als het gaat om bouwplannen in één welbepaald stadsdeel, relatief weinig mensen gaan stemmen, omdat ze zich niet betrokken voelen bij de aangelegenheid of de indruk hebben, dat ze door gebrek aan kennis van de lokale toestand geen goed oordeel zouden kunnen vellen (een referendum in Antwerpen bijvoorbeeld, met als inzet de inrichting van het gemeenteplein in Ekeren, zal weinig kiezers lokken in andere stadsgedeelten als bijvoorbeeld het Zuid of Hoboken, waarvan de meeste bewoners zelfs nooit in Ekeren zijn geweest). De CDU nam een reeks maatregelen om de kiezers te ontmoedigen. Stemming per brief werd niet toegelaten (hoewel bij de gemeenteraadsverkiezingen 15% van de stemmen per brief werd uitgebracht). In plaats van de 100 stemlokalen, die bij de gemeenteraadsverkiezingen worden voorzien, werden nu slechts 30 lokalen geopend. Resultaat: slechts 18,5% van de kiesgerechtigden nam deel aan het referendum. Daarvan stemden weliswaar bijna 80% tegen het Hotel-plan van de gemeenteraad, maar omdat de drempel niet werd gehaald, was het burgerinitiatief ongeldig.


Het eerste gemeentelijke burgerinitiatief, dat effectief tot succes voerde, vond op 4 februari 1996 plaats in Remscheid. Hier kwam een burgerinitiatief tot stand tegen het 'parkeerplaatsmanagements-concept' (PARAMAKO) dat het stadsbestuur voor het centrum in 1992 had goedgekeurd. Ook hier was de termijn verstreken, maar in 1995 veranderde het stadsbestuur het originele concept, en het burgerinitiatief kon dan deze versie aanvechten. Omdat de door het burgerinitiatief voorgestelde formulering niet in de vragende vorm was gesteld, zoals de wet voorzag, veranderde het stadsbestuur de vraag die in het gemeentelijk referendum aan de kiezers werd voorgelegd. Het stadsbestuur formuleerde de vraag zodanig, dat de kiezer 'Ja' moest stemmen indien hij zich tegen het 'PARAMAKO' van het stadsbestuur wou uitspreken; een listige zet die op veel kritiek stuitte. Net als in Neuss maakte het stadsbestuur stemming per brief onmogelijk, en werd het aantal stemlokalen tot het strikte minimum beperkt. Toch namen 28.594 van de 91.150 stemgerechtigden deel aan het referendum, en daarvan stemden 26.555 'Ja'. Het quorum van 25% werd dus gehaald.

Enige besluiten

Het is duidelijk dat de wetgeving omtrent het gemeentelijk referendum in Duitsland nog grondig moet verbeterd worden. De belangrijkste pijnpunten zijn de volgende:


- Het deelname-quorum moet worden afgeschaft. Vooreerst is het duidelijk dat dit quorum zeer frequent boycotmaatregelen uitlokt, niet in de laatste plaats vanwege het gemeentebestuur wiens besluit door de burgers wordt aangevochten. Verder is er ook geen enkele theoretische verantwoording te vinden voor zo'n quorum. De vraag, of het onderwerp maatschappelijk voldoende relevant is om tot een referendum te komen, wordt reeds beantwoord door het handtekening-quorum. Voor het overige kan alleen maar het principe van toepassing zijn: iedereen is gerechtigd om aan de stemming deel te nemen, wie niet stemt wordt geacht een mandaat te geven aan de stemmers, en de meerderheid van de stemmers beslist. Dit is ook de regel die altijd gevolgd wordt bij representatieve verkiezingen: in de ons omringende landen, waar vrijwel nergens opkomstplicht bestaat, zijn geen voorbeelden te vinden van deelname-drempels voor de verkiezingen van parlement, gemeenteraad, of president. Er is geen enkele intrinsieke reden om dan voor referenda plots wel deelnamequora in te voeren. De veel gehoorde bewering, dat zo'n deelname-quorum nodig is om te beletten dat minderheden hun wil doordrukken, kan evengoed tegen representatieve verkiezingen worden ingeroepen, en daar vindt blijkbaar niemand een deelname-quorum nodig. De volstrekte overbodigheid van het quorum wordt verder geïllustreerd door de praktijk in Zwitserland en de USA , en door de ervaring in Beieren. Beieren is de enige Duitse deelstaat, waar niet de politieke klasse maar wel de burgers zelf hebben beslist over de modaliteiten van het gemeentelijk referendum; de burgers kozen voor een systeem zonder deelname-quorum.


- Het feit dat het burgerinitiatief - behalve alweer in Beieren - geen opschortende werking heeft op het gemeenteraadsbesluit, werkt nefast. Een situatie, waarbij de bevolking mag stemmen over een aangelegenheid die intussen door uitvoering van het aangevochten raadsbesluit allang door de feiten is achterhaald, voert tot "...massieve ontmoediging bij de bevolking en nog meer afkeer van de politiek" (Paust).


- Het handteken-quorum moet in heel de Bondsrepubliek hetzelfde zijn, en moet in grotere steden lager liggen dan in kleine gemeenten. Momenteel bestaat dit systeem in Beieren: in kleine gemeenten geldt een drempel van 10%, in grote steden verlaagt die drempel tot 3%.

- In bijna alle deelstaten heeft de gemeenteraad een vinger in de pap, voor wat de beslissing over de 'toelaatbaarheid' van het referendum betreft (het referendum mag niet gaan over één van de aangelegenheden, die door de wet zijn uitgesloten). "Wanneer men weet dat het grootste deel van de burgerinitiatieven gericht is tegen een besluit van de gemeenteraad, dan kan men redelijkerwijs aannemen dat hier de geit tot opzichter van de moestuin werd aangesteld" (Paust).


- Een wettelijk geregelde publicatie van gemeentewege, waarin de argumenten van voor-en tegenstanders op gelijkwaardige wijze aan bod komen, is onontbeerlijk. De brochures, die de kiezers in Zwitserland of Californië enkele weken voor een referendum bezorgd krijgen, kunnen als model dienen.

Er moet een sluitend verbod zijn op de aanwending van gemeentelijke publicaties en gemeentelijke gelden voor eenzijdige propaganda.

- Tenslotte moeten de beperkingen betreffende het soort onderwerpen, waarover een burgerinitiatief mag worden opgezet, volledig worden afgeschaft. De geweldige verschillen die de wetgeving in de verschillende Duitse deelstaten vertoont, bewijst op zich reeds dat deze beperkingen willekeurig zijn en iedere objectieve grond missen. In Zwitserland bestaat geen enkele beperking op dit vlak, en de gemeentelijke democratie werkt daar uitstekend. Een a priori beperking betreffende het soort onderwerpen, waarover de burgers rechtstreeks mogen beslissen, komt altijd neer op een aantasting van de volkssoevereiniteit. In een authentieke democratie is er geen autoriteit boven het volk, en beslist het volk direct, telkens wanneer het dat zelf nodig acht.

Jos Verhulst

Voor dit artikel werd ondermeer geput uit:

-Andreas Paust "Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in Deutschland" (ongepubliceerd artikel, zal in de herfst verschijnen in een bundel uitgegeven door de 'Stiftung Mitarbeit' in Bonn).

-Thomas Mayer (herausgeber) "Bürgerbegehren und Bürgerentscheide in Gemeinden. Erfahrungen mit direkter Demokratie in Baden-Württemberg und Schleswig-Holstein" (1992, 4de druk) IDEE, Prinz-Albertstraße 43, Bonn

Jos Verhulst in De Witte Werf 7/1997