Correctief referendum in Nederland geblokkeerd

Afdrukken

In Nederland vond op 18 mei de definitieve stemming in de senaat (de Eerste Kamer) plaats over de invoering van het correctief referendum, waaraan de regering sinds 1994 gewerkt had. Het voorstel werd op het nippertje verworpen. Een kabinetscrisis is het gevolg. Wat het referendum betreft, is Nederland vooralsnog terug bij af.

De Nederlandse politieke klasse heeft in vergelijking tot andere landen een bovengemiddeld grote weerstand tegen directe politieke invloed van de burgers. In tegenstelling tot de meeste andere Europese landen kent het geen enkele echte vorm van directe democratie. De enige volksraadplegingen die zijn gehouden (vooral sinds 1992), waren op het gemeentelijke vlak en bovendien 'consultatief' (niet bindend), zodat eigenlijk van enquêtes moet worden gesproken. De enige uitzonderingen hierop vormden enkele gemeentelijke referenda die de laatste jaren als experiment werden gehouden in het kader van de voorgestelde grondwetswijziging. Hierbij verplichtten de gemeentes zich om een al genomen besluit terug te draaien indien een ingewikkeld deelnamequorum gehaald werd.

Door eindeloos gekibbel over vraagstellingen, quorums en politiek gemarchandeer met de uitslag, was de animo van burgers niet groot. Op het provinciale of nationale niveau is nog nooit een referendum gehouden. Toch wordt invoering van het referendum gewenst door een constante meerderheid van de Nederlanders, dat in de peilingen schommelt tussen de 60 en 70 procent. Ook een meerderheid van de achterban van sommige tegen het referendum gekante partijen wenst het referendum, zoals 55 procent van de VVD-achterban.

Het Nederlandse debat omtrent de invoering van het referendum duurt al ruim honderd jaar. Aan het einde van de vorige eeuw pleitte de socialistische SDAP voor invoering van het referendum en het volksinitiatief. In 1903 kwam het voor het eerst tot een parlementair debat onder leiding van SDAP-voorman Troelstra. In totaal discussieerde de Tweede Kamer deze eeuw zeven keer over invoering van het referendum. Vijf staatscommissies werden ingesteld om invoering van deze of gene vorm van referendum te onderzoeken. Het meest omvattende onderzoek werd gedaan door de vierde, de gerespecteerde commissie-Biesheuvel. Deze adviseerde in 1985 het bindend referendum met een drempel van 300.000 handtekeningen en het volksinitatief. Al deze initiatieven, doorgaans ontstaan als reactie op socialeonrust, werden telkens geblokkeerd door de christen-democraten in wisselende coalitie met liberalen of socialisten. De christen-democraten zijn altijd tegen elke vorm van referendum geweest, de socialisten en liberalen veranderden deze eeuw enkele keren van mening. In 1966 werd in D66 een partij opgericht die een (enigszins) meer directe democratie als hoofdthema had. De enkele keren dat zij aan de regeringscoalitie kon deelnemen, liet ze dit echter gelijk vallen.

De laatste decennia vallen de standpunten omtrent het referendum samen met het links-rechts-spectrum: VVD (liberalen), CDA (christendemocraten) en 'klein rechts' zijn tegen alle referenda; PvdA (sociaal-democraten), D66 (links-liberalen), GroenLinks en de SP (radicaal links) zijn voor zowel het referendum als het volksinitiatief. Maar ook de direct-democratische gezindheid van de linkse partijen blijft beperkt. In de praktijk spant alleen D66 zich enigszins voor het correctieve referendum in, schuiven alle partijen het volksinitatief op de lange baan en zijn allen geneigd tot het uitsluiten van onderwerpen en het invoeren van hoge handtekeningendrempels en ondoorzichtige quorums.

 

Het CDA c.q. zijn voorgangers waren door hun constante coalitiedeelname altijd in staat ieder direct-democratisch initiatief te smoren. Toen het CDA bij de verkiezingen van 1994 grote klappen opliep, kon voor het eerst een 'paarse' coalitie zonder het CDA worden gevormd. Omdat PvdA en VVD hiervoor niet buiten D66 konden, kon deze de opname eisen van het correctief referendum in het regeerakkoord (een soort contract tussen regeringspartijen over wat in de regeerperiode in ieder geval geregeld moet worden). Hierbij zouden burgers op het gemeentelijk, provinciaal en landelijk niveau een eenmaal aangenomen besluit mogen tegenhouden; het volksinitatief was voor de VVD überhaupt niet aan de orde. De VVD-top bleef tegen iedere vorm van referendum, maar beschouwde het als een "prijs voor Paars".

Hierop begon vooral van VVD-zijde de langzame uitkleding van het correctief referendum. Al in het regeerakkoord was vastgelegd om het referendum in de grondwet op te nemen, hoewel de noodzaak hiervoor betwist werd. Hierdoor was een tweederde in plaats van gewone parlementaire meerderheid benodigd. Het referendumvoorstel dat de regering in juni 1995 presenteerde, liet alleen wetten in aanmerking komen voor een referendum, zodat bijvoorbeeld grote planologische beslissingen als de uitbreiding van vliegveld Schiphol uitgesloten waren. Ook werden wetten omtrent het koningshuis, de begroting en internationale verdragen uitgesloten van referenda. Voor het houden van een landelijk referendum waren 300.000 handtekeningen nodig binnen een termijn van zes weken. De VVD wist dit - na een aanvankelijke eis van 1,2 miljoen! - te verhogen naar 600.000 handtekeningen plus opname hiervan in de grondwet, zodat het later niet gemakkelijk zou kunnen worden verlaagd. Het regeringsvoorstel dat de opkomst minimaal 30 procent van de kiesgerechtigden moest bedragen, wilden de Kamerfracties van PvdA en D66 verhogen naar maar liefst 50 procent. Hierop werd als compromis vastgesteld dat de meerderheid van tegenstemmers minimaal 30 procent (3,7 miljoen) van de kiesgerechtigden moest bedragen. Ofwel, wanneer 4 miljoen mensen komen stemmen en 90 procent daarvan de wet afkeurt, zou hij toch doorgaan. Overige voorwaarden zouden later bij gewone wet geregeld worden. Voor de correctieve provinciale en gemeentelijke referenda gold hetzelfde quorum evenals de beperking tot "algemeen verbindende voorschriften"; het aantal handtekeningen en de overige voorwaarden zouden bij gewone wet worden vastgesteld. "Het correctief referendum (...) heeft vooral symboolwaarde. De drempels om tot een daadwerkelijke meningspeiling [sic] onder het volk te komen liggen zo hoog, dat er in de praktijk nauwelijks gebruik van zal worden gemaakt", stelde NRC Handelsblad terecht.

Omdat het een grondwetswijziging betrof, moest na de verkiezingen van 1998 een nieuwe Tweede Kamer, evenals de Eerste Kamer, het voorstel beide met tweederde meerderheid goedkeuren, zonder het nog te kunnen wijzigen. Intussen had de VVD, die opnieuw een paarse coalitie wenste, het correctief referendum in het verkiezingsprogramma voor 1998 opgenomen. Na deze verkiezingen werd de paarse coalitie gecontinueerd en de voorbereidingen rond de grondwetswijziging voortgezet.

In de direct gekozen Tweede Kamer werd het voorstel aangenomen, maar in de aanloop naar de stemming in de getrapt(nl. door de provinciale volksvertegenwoordiging) gekozen Eerste Kamer bleken problemen. De voorstanders (de regeringspartijen plus SP en GroenLinks) hadden precies een tweederde meerderheid, en nu dreigden enkele VVD-senatoren tegen te stemmen. Het regeerakkoord was slechts indirect op de Eerste-Kamerfractie van de VVD van toepassing, maar geen VVD'er had een voorbehoud gemaakt tegen de wijziging van het VVD-partijprogramma. D66 dreigde daarom uit de coalitie te stappen wanneer ook maar een VVD'er tegen het referendum zou stemmen. Dit zou het einde van de regering betekenen. De spanning werd opgevoerd doordat de VVD'ers tot op het laatste moment weigerden te zeggen wat zij zouden stemmen, hoewel niemand geloofde dat zij een regeringscrisis aandurfden. Op 18 mei bleek echter dat VVD-senator Wiegel zijn bezwaren handhaafde. Het referendum werd op een stem afgewezen en D66 blies het kabinet op. Op het moment van schrijven poogt men de coalitie te lijmen door D66 de invoering van het consultatief referendum (ofwel de enquete) voor te houden; anders komen er nieuwe verkiezingen.

De situatie is des te dramatischer omdat wordt aangenomen dat Wiegel bijbedoelingen had. Hij had de spanning maximaal opgevoerd door vantevoren niet te willen zeggen wat hij zou stemmen, terwijl hij van te voren stelde dat het niet uit zou maken wat men stemde omdat met dit voorstel toch nooit een referendum gehouden kon worden. Achteraf stelde hij plotseling een principieel tegenstander van het referendum te zijn. "Senator Wiegel, zo kan de conclusie slechts luiden, vond het moment kennelijk rijp om de coalitie waarvan hij altijd al een verklaard tegenstander was, om zeep te helpen en zijn principiële overtuiging kwam hem daarbij goed van pas", aldus het commentaar van de Volkskrant.

De publieke opinie heeft voor het merendeel kwaad gereageerd op het mislukken van het referendum. Een briefschijver in de Volkskrant vatte het zo samen: "De Nacht van Wiegel: nu weten we waarom een referendum nodig is!" Hiermee slaat hij de spijker op

z'n kop. Want zowel de meerderheid van de Nederlanders als de VVD-achterban wil het referendum. De VVD laat zich verkiezen met de invoering van het referendum als belofte. Niemand maakt voorbehoud. En dan is er opeens een VVD-parlementarier die dit aan zijn laars lapt en zijn stem door andere zaken laat beïnvloeden. Deze zaken zijn precies argumenten tegen het zuiver representatieve stelsel, waarin volksvertegenwoordigers met hun gestolen mandaat kunnen doen wat zij willen en waarin regelmatig machtspolitieke overwegingen in het stemgedrag meespelen.

Ondanks dat een referendumregeling vooralsnog van de baan lijkt, zijn er lichtpuntjes. Het weggestemde referendumvoorstel deugde toch niet, er is nog nooit zoveel aandacht geweest voor het referendum en uit ingezonden brieven lijkt op te maken dat een deel van de Nederlanders beseft dat de zittende partijen nooit uit zichzelf een deugdelijk referendum zullen introduceren.

Hiermee is gelijk het eerste belangrijke manco aangegeven. Het referendum zal voor een groot deel 'van onderop' geeist moeten worden. Er bestaat in Nederland echter geen burgergroep voor directe democratie, alleen ad-hoc groepjes rond afzonderlijke referenda die meestal belanghebbenden bij het betreffende onderwerp zijn. Zij zijn niet zozeer gehecht aan het referendum als zodanig.

Ten tweede verloopt het publieke debat ongeïnformeerd en onhelder. Men is zich vrijwel niet bewust dat in omringende landen al lang allerlei vormen van directe democratie bestaan. Ook de verschillende referendumvormen zijn nauwelijks bekend, zodat burgers zich met een kluitje in het riet laten sturen. De weggestemde grondwetswijziging werd bijvoorbeeld een 'volksinitiatief' genoemd, omdat burgers het houden ervan zelf moeten aanvragen. Een werkelijk volksinitiatief houdt echter in dat burgers ook de

inhoud van het ter stemming gebrachte voorstel bepalen. Ook werd her en der gesuggereerd dat de grondwetswijziging de aanbevelingen van de gerespecteerde commissie-Biesheuvel volgde, wat gejokt was.

Het is dus te hopen dat er een kerngroep rond directe democratie ontstaat die heldere ideeën en begrippen in het debat kan inbrengen en burgers kan organiseren en ondersteunen in hun wens voor het referendum. Wie ervoor voelt om hier op enige wijze aan mee te werken, neme contact op met ondergetekende.

Arjen Nijeboer

Kormelinkweg 118

1104 NT Amsterdam

Nederland