De deugdzaamheid van de kleintjes

Afdrukken

Prof. Enrico Spolaore doet economisch onderzoek naar politieke grenzen en de grootte van staten. Hij wijst er op dat de 'deugdzame tendensen' (meer democratie, meer openheid, minder conflicten, grotere decentralisatie, kleinere staten) elkaar in het algemeen versterken. De kleintjes moeten gedwongen 'deugdzaam' zijn.


9/2005: Dit is een bijzonder interessante tijd om over Europese aangelegenheden te praten. Misschien moeten wij de Franse en Nederlandse kiezers danken, die wat meer 'spanning' gebracht hebben in alle onderwerpen die te maken hebben met de toekomst van Europa, waardoor het noodzakelijk wordt om een breed debat te houden over welke vooruitzichten er zijn voor de reorganisatie van de Europese instellingen op alle niveaus: regionaal, nationaal en supranationaal.

Wij weten allen dat het aantal soevereine staten in de voorbije decennia drastisch is toegenomen. Op het einde van de Tweede Wereldoorlog waren er in de wereld 76 onafhankelijke staten. Vandaag zijn het er 193   – en meer wanneer men er de niet officiële onafhankelijke staten zoals Taiwan bijrekent. Meer dan de helft van de onafhankelijke staten die de wereld rijk is hebben een bevolking van minder dan zes miljoen – ze zijn m.a.w. kleiner dan Vlaanderen. De meeste onafhankelijke staten in de wereld zijn kleiner dan de Amerikaanse staat waar ik nu woon, namelijk Massachusetts – en na de verkiezing van President Bush heb ik enkele inwoners van Boston wel horen spreken van secessie, maar ik heb nog geen 'tea party' gezien!

De vorming en het uiteenvallen van soevereine staten maakt deel uit van de kern van duizenden jaren menselijke geschiedenis, van de eenmaking van de steden van het Mesopotamië van Hammurabi tot het instorten van de Sovjet-Unie en het inluiden van het tijdperk van na de Koude Oorlog.

Over het aantal en de grootte der staten is gediscussieerd in een onoverzienbare hoeveelheid filosofische, politieke en historische literatuur. Zo berekende Plato (die zoals de moderne economisten graag bezig was met toegepaste wiskunde) dat de optimale grootte van een staat 5.040 gezinshoofden telt (vraag mij niet hoe hij aan dat cijfer kwam). Aristoteles schreef dat 'de ervaring leert dat het moeilijk, zo niet onmogelijk, is om een staat met een grote bevolking volgens goede wetten te besturen'. Dit weerhield de meest beroemde leerling van Aristoteles, Alexander de Grote, er niet van om een zeer volkrijke staat te vormen door een groot gedeelte van de Antieke wereld te veroveren – nog een voorbeeld van hoe beperkt de invloed van professoren is op hun studenten.

De vlaggen van Ijsland en Tsjechië. Twee kleintjes, en ze boeren goed.

In de moderne tijd schreef Montesquieu dat 'in een kleine republiek het algemeen belang sterker wordt gevoeld, beter wordt begrepen, en dichter bij elke burger staat'. Een interessante theorie over 'optimale grootte' werd uitgetekend door Cesare Beccaria, de Italiaanse filosoof die de inspiratie leverde voor de 'uitilitaristische benadering' van Jeremy   Bentham. In 1763 schreef Beccaria het volgende: 'In de mate dat de samenleving in grootte toeneemt wordt elk lid een kleiner deel van het geheel, en het burgerlijke samenhorigheidsgevoel neemt in verhouding af, als de wetten er niet op toezien het te versterken. Samenlevingen hebben net als groepen mensen hun voorgeschreven grenzen, en als zij daar uitgroeien wordt hun economie per definitie verstoord. […]. Een republiek die te uitgestrekt is kan niet ontkomen aan het despotisme tenzij door zichzelf onder te verdelen en zich te verenigen in een aantal federatieve republieken'.
Dit zijn slechts enkele citaten uit een enorme hoeveelheid filosofische, politieke en historische literatuur.

Economische vraagstelling

Anderzijds hebben economisten lange tijd de politieke grenzen als vaste gegevenheden beschouwd, alsof het bergen of rivieren waren. Pas recent is een klein maar groeiend deel van de economische literatuur begonnen met het toepassen van de instrumenten voor economische analyse op vraagstukken van staatsopbouw en -afbraak. Dit onderzoek vindt zijn motivatie in het feit dat politieke grenzen geen vast onderdeel uitmaken van het geografische landschap, maar door de mens gemaakte instellingen zijn, die beïnvloed worden door de beslissingen en interacties van enkelingen en groepen die hun doel nastreven binnen bepaalde perken. De economische benadering van het thema van de grootte van staten kan gezien worden als een natuurlijk verlengstuk van het onderzoeksprogramma van de moderne economie – namelijk om collectieve beslissingen en instellingen te begrijpen. Met ander woorden, de tijd is nu rijp voor een volwaardige 'economie van de grenzen'.

Deze recente en toenemende economische literatuur onderzoekt hoe politieke grenzen in verschillende politieke en economische omgevingen vastgelegd worden en veranderen, waarbij gebruik wordt gemaakt van verscheidene opvattingen over oplossingen en 'equilibria', zoals de economisten het stellen.

Het boek van Alesina en Spolaore over de optimale grootte van staten werd een internationale bestseller.

Meer specifiek zijn economisten begonnen met het stellen van twee soorten vragen. De eerste soort is de 'normatieve' vraag: "Hoe moeten 'optimale' grenzen worden bepaald in een ideale wereld waarin het welzijn van iedereen in beschouwing wordt genomen en een gelijke waarde krijgt toebedeeld"? Dit is een belangrijke stap om deze complexe problematiek conceptueel te begrijpen, hoewel de echte wereld duidelijk ver van deze ideale situatie verwijderd is. De tweede soort vraag, en misschien de belangrijkste, is de 'positieve' vraag: "Hoe worden politieke grenzen in de praktijk vastgelegd"? Deze onderzoekspiste heeft economisten ertoe gebracht om culturele en historische variabelen mee in het plaatje te betrekken, samen met de standaard economische variabelen zoals internationale openheid en fiscaliteit. In recente economische analysen van grensvorming en -hertekening wordt een vooraanstaande rol toebedeeld aan 'niet-economische' activiteiten zoals conflicten en oorlogen of vreedzame politieke processen, onderhandelingen en stembusuitslagen. Dit past in de huidige tendens om in de moderne economie een breder gamma aan activiteiten en fenomenen mee in ogenschouw te nemen, zonder verlies van de rigoureuze analytische en empirische methodologie van de klassieke economische analyse.

Baten en kosten

Wanneer men de grootte van staten bekijkt vanuit een economisch perspectief, dan is een vanzelfsprekend vertrekpunt de afweging tussen de voordelen en de kosten verbonden aan een grotere omvang. Er zijn belangrijke schaalvoordelen verbonden aan de voorziening van 'publieke goederen', die goedkoper zijn per capita wanneer meer belastingbetalers ervoor betalen. Wanneer men de empirische gegevens bekijkt dan is het zo dat kleinere landen grotere overheidsuitgaven hebben in verhouding met hun BBP. Grotere landen presteren ook beter wanneer het gaat om het intern aanpakken van de externe gegevenheden over de regiogrenzen heen, wat men in de economie 'cross-regional externalities' noemt (bijvoorbeeld, vervuiling die zich vanuit een regio naar zijn buren verspreidt). Dit aspect wordt uitgebreid bestudeerd in de literatuur over decentralisatie en fiscaal federalisme. Een bijkomend voordeel van het groot zijn ligt in de verzekering tegen externe risico’s via interregionale transfers. Bijvoorbeeld, indien Florida getroffen wordt door een orkaan, dan kan de rest van Amerika helpen.

Maar een grotere omvang brengt ook kosten mee, zoals Montesquieu en Beccaria eeuwen geleden reeds beseften.

De uitbreiding van de grenzen van een land wordt, wanneer alle andere factoren gelijk blijven, in het algemeen geassocieerd met wat economisten noemen de 'heterogeniteit' van de voorkeuren van verschillende individuen. Dit betekent dat wanneer een land in grootte toeneemt het meer mensen omvat met een grotere verscheidenheid aan en vaak tegenstrijdige voorkeuren. Welke kosten brengt deze heterogeniteit met zich mee? Is het geen goede zaak dat mensen verschillende voorkeuren, ideeën, vaardigheden, enz. hebben? In het algemeen ja, wanneer het gaat om 'private goederen' – goederen die individueel verbruikt worden door consumenten, onafhankelijk van wat andere consumenten verbruiken. Bijvoorbeeld, een samenleving waarin sommige mensen graag kalkoen eten terwijl anderen rosbief lusten, en sommige mensen er de voorkeur aan geven om in de stad te werken terwijl anderen het platteland verkiezen, zou beter af kunnen zijn dan een samenleving waar iedereen dezelfde voorkeuren heeft: een grotere variëteit en verscheidenheid brengt specialisatie, uitwisseling, en voordelen uit handel met zich mee.

Maar anders is het wanneer we het hebben over ondeelbare 'publieke goederen', zoals een gemeenschappelijk rechtssysteem en een gemeenschappelijk overheidsbeleid, die iedereen in een land verplicht is te delen, of zij dat nu willen of niet. Wanneer mensen verschillende voorkeuren hebben betreffende het soort wetten en beleid dat moet worden geïmplementeerd, de culturele en taalkundige karakteristieken van de staat, of andere publieke goederen die gemeenschappelijk worden voorzien, dan impliceert het feit dat men deel uitmaakt van hetzelfde land dat men die beleidsmaatregelen en karakteristieken moet delen op wijzen die niet voldoen aan de voorkeuren van heel de bevolking.

Decentralisatie van sommige publieke goederen en beleidskeuzen kunnen een gedeeltelijk antwoord bieden op het fenomeen van de heterogeniteit. Een klassieke oplossing in dit opzicht is het federaal systeem. Echter, essentiële beleidsaspecten die een soevereine staat kenmerken (fundamentele kenmerken van de wetgeving, het buitenlands beleid, en enkele andere), en de 'soevereiniteit' zelf (de ultieme beslissingsmacht in openbare aangelegenheden) zijn ondeelbaar en moeten door de gehele bevolking worden gedeeld. Dit leidt in grootschalige economieën tot het zoeken naar een compromis tussen de voorziening van publieke goederen en de heterogeniteit aan voorkeuren. Dit zoeken naar compromis heeft een sleutelrol gespeel in de economische literatuur over de grootte van staten.

Democratie en secessie

Het compromis hangt niet alleen af van de graad van heterogeniteit van voorkeuren, maar ook van het politieke regime die de voorkeuren bemiddelt en in beleid omzet. Bijvoorbeeld, dictators die minder bekommerd zijn om de voorkeuren van hun onderdanen voeren soms een expansiepolitiek die leidt tot de vorming van onefficiënt grote staten en rijken. Doorheen de geschiedenis zijn expansionistische heersers (Napoleon, Hitler, de koloniale mogendheden, de Sovjet-nomenklatura) steeds zeer ondemocratisch geweest in hun verhouding met hun overwonnen onderdanen. Democratisering, daarentegen, leidt gewoonlijk tot secessie. En het uiteenvallen van grote, heterogene en overgecentraliseerde rijken bevordert tot op zekere hoogte de efficiëntie en het gemiddelde welzijn. Anderzijds toont economische analyse ook dat in sommige gevallen het stemmen over grensvraagstukken, wanneer er doelmatige mechanismen ontbreken om bevolkingen met uiteenlopende voorkeuren te integreren, kan leiden tot overmatige fragmentatie.

Dan wordt de vraag: Wie moet beslissen hoe de kosten en baten die verband houden met grootte worden afgewogen? Wie moet beslissen of in een bepaald land of een bepaalde groep landen de voordelen van grootschaligheid opwegen tegen de lasten van de heterogeniteit? En wie beslist of er al dan niet betere resultaten zouden voortvloeien uit de vorming van kleinere, meer homogene politieke eenheden om beter tegemoet te komen aan de voorkeuren van de bevolking? Ik zou zeggen dat hier, net als in de meeste kwesties van openbaar beleid, de uiteindelijke macht bij de individuele burgers moet liggen. Uiteraard bestaat de werkelijke uitdaging erin manieren te vinden om individuele voorkeuren te groeperen op vreedzame en doelmatige wijze via aangepaste stemmechanismen en andere politieke processen, op zodanige wijze dat inefficiënte besluitvoering tot een minimum wordt beperkt terwijl er maximale mogelijkheid is om de voorkeuren van iedereen met betrekking tot specifieke beleidskwesties maar ook met betrekking tot de grenzen zelf te weerspiegelen. In volwassen en goed functionerende democratieën zouden burgers beslissingen moeten kunnen nemen over de uitbreiding of het uiteenvallen van hun eigen staten.

Zoals ik reeds vermeldde, toont economisch onderzoek aan dat democratische beslissingen met betrekking tot grenzen kunnen leiden tot lasten en inefficiëntie. Meer bepaald, individuen met heterogene voorkeuren kunnen rationeel beslissen dat zij geen baat hebben bij een grotere omvang, vooral wanneer de kosten en baten niet gelijk verdeeld worden over de individuen maar sommigen een groter aandeel van de lasten van de heterogeniteit dragen terwijl anderen een groter aandeel van de schaalvoordelen genieten. Ideaal gezien zouden er mechanismen kunnen bestaan die toelaten compensaties te voorzien tussen individuen en regio’s en 'efficiënte grenzen' in te voeren die de algemene grootte van de te verdelen 'koek' maximaliseren. In de praktijk echter kan het zijn dat deze mechanismen politiek of economisch niet haalbaar zijn. Daarom zal af en toe een democratische stemming over grenskwesties leiden tot een niet efficiënt uiteenvallen of tot het blokkeren van potentieel efficiënte 'uitbreidingen'. Anderzijds wordt een gebrek aan democratie vooral geassocieerd met staten (en andere territoriale instellingen) die te groot zijn en te sterk gecentraliseerd.

Persoonlijk verkies ik in een wereld te leven waar wij de lasten moeten dragen veroorzaakt door een teveel aan democratie dan in een wereld waar wij de veel hogere lasten moeten dragen van een tekort aan democratie. Daarom ben ik van mening dat het goed is om mensen te laten stemmen over hun grenzen, zelfs wanneer men niet akkoord gaat met de specifieke uitslagen.

Liever een minimalistische EU

De recente referenda in Frankrijk en Nederland zijn in vele opzichten stemmingen omtrent grenzen – meer bepaald, stemmingen over een herdefinitie van de betekenis van nationale en supranationale grenzen. Interessant aan die stemuitslagen is dat zij verwijzen naar de kracht van het compromis, en het belang van de heterogeniteit van voorkeuren. In recente jaren heeft de Europese Unie een enorme gebiedsuitbreiding gekend – tot een totaal van 25 staten, en met nieuwe toetreders aan de horizon. De Unie heeft ook zijn bevoegdheden op verschillende niveaus uitgebreid. Over het geheel genomen heeft dit waarschijnlijk de economieën die het moeten hebben van schaalgrootte doen toenemen, maar ook de lasten van de heterogeniteit voor de bestaande leden. Daarom is het niet zo verwonderlijk dat een meerderheid der kiezers in Frankrijk en Nederland misschien tot de conclusie zijn gekomen dat hun eigen voorkeuren in allerlei kwesties ver verwijderd liggen van de voorkeuren van vele volkeren en regeringen in andere Europese landen (en ook van de voorkeuren van hun eigen regeringen!). De Franse en Nederlandse stembusresultaten zijn complexe uitslagen, en weerspiegelen misschien ook binnenlandse factoren die geen rechtstreeks verband houden met de 'Europese grondwet'. Toch is het nuttig om te beklemtonen dat regeringen nare verrassingen wachten wanneer zij enkel de voordelen van de schaalvergroting onder de schijnwerpers plaatsen zonder rekening te houden met de door hun burgers waargenomen lasten van de heterogeniteit.

Voor het Europese project impliceert deze analyse dat de Europese Unie zich zou moeten toeleggen op een klein aantal belangrijke taken waarvoor grootschalige economieën groot genoeg zijn om op te wegen tegen de hoge heterogeniteitslasten, die niet kunnen ontbreken in zulk een divers en complex continent. Terreinen waarvan men algemeen aanneemt dat zij in aanmerking komen voor beleid in een uitgebreide EU zijn een gemeenschappelijk buitenlands beleid (waarvoor er paradoxaal genoeg een brede consensus blijkt te bestaan bij Europese burgers wanneer men hen in opiniepeilingen daarnaar vraagt, zelfs in Frankrijk) en een gemeenschappelijke defensie. Nog belangrijker is het instandhouden en versterken van een verenigde gemeenschappelijke markt, met inbegrip van de bestaande (en – ik zou zeggen – redelijk succesvolle) gemeenschappelijke munteenheid.

Anderzijds zou de EU beter ophouden met alle pogingen om in detail duizenden kleine kwesties te regelen die beter overgelaten worden aan de nationale en lokale gezagsdragers. Ik geloof dat een meer 'minimalistische' Europese grondwet met enkele duidelijke artikels over de voornaamste doelstellingen en functies van de Unie, en een goed gestructureerd en democratisch beslissingsproces, grotere populariteit zou genieten bij de kiezers dan het huidige te lange compromisverdrag.

Moesten de regio's staten worden, dan was Europa wellicht welvarender.

Een sterk Europa dat zich toelegt op het voorzien van enkele essentiële publieke goederen met een hoge economische schaalgrootte en met redelijk lage (hoewel nooit zonder) heterogeniteitslasten, zou de nationale regeringen verlossen van de noodzaak om die bepaalde publieke goederen te voorzien, en zou het gemakkelijker maken om te voldoen aan de specifieke voorkeuren van de verschillende Europese bevolkingen op het nationale, regionale en lokale niveau. Bijvoorbeeld, een Europese Unie die effectief een gemeenschappelijk defensiebeleid zou kunnen voorzien voor zijn lidstaten zou toelaten om de 'efficiënte grootte' van de staten binnen Europa laag te houden. Met andere woorden, staten die geen defensie hoeven te voorzien kunnen zich permitteren om kleiner en meer gedecentraliseerd te zijn, met grote voordelen voor het leveren van andere goederen met een lagere economische schaalgrootte en hogere heterogeniteitslasten (zoals bijvoorbeeld gezondheid en onderwijs).

De nood aan openheid

Een essentiële component voor de economische leefbaarheid en welvaart van kleine staten is een hoge graad van economische integratie en openheid zowel binnen Europa als ten opzichte van de rest van de wereld.

Economische analyses van de grootte van staten hebben aangetoond dat de afweging die gemaakt wordt tussen de voordelen en de lasten verbonden aan de grootte ook varieert in functie van de graad van internationale economische integratie. Grotere staten betekenen grotere interne markten wanneer politieke grenzen geassocieerd worden met het afsluiten van internationale uitwisseling. In principe kan de omvang van een markt wel of niet overeenkomen met de door de grenzen bepaalde politieke grootte van een land. De marktomvang komt wel overeen met de grootte van de staat wanneer die volledig autarkisch is – met andere woorden, wanneer die geen uitwisseling van goederen of productiefactoren aangaat met de rest van de wereld.

Daarentegen zou er geen verband bestaan tussen marktomvang en politieke grootte in een wereld van perfecte vrijhandel waar politieke grenzen geen lasten zouden leggen op internationale transacties. Wanneer het gaat om de schaalgrootte van markten, dan hangt de omvang van de markt af van de grootte van het land én van het handelsregime. In een regime van vrijhandel kunnen kleine staten gedijen, terwijl in een wereld vol handelsbarrières het belangrijker is om groot te zijn wil men economisch succes boeken. Empirisch is vastgesteld dat het effect van schaalgrootte op indicatoren van economische prestatie (inkomen per hoofd van de bevolking, productiviteit, groei) sterker doorweegt bij landen die minder open zijn, terwijl het effect van de openheid zelf veel sterker doorweegt bij kleinere landen. Het is geen toeval dat het rijkste land ter wereld in termen van inkomen per hoofd van de bevolking Luxemburg is, een heel klein land in het hart van Europa, terwijl het hoogste economische groeipercentage in de voorbij decennia verwezenlijkt werd door Singapore, een kleine en zeer open economie.

Het Europarlement in Brussel. Er zullen de Eurocraten nare verrassingen te wachten
staan wanneer zij alleen oog hebben voor schaalvergroting.


Samengevat is het zo dat de economische analyse van aantal en grootte van staten doet vermoeden dat de kernvraag voor kleinere staten, en voor regio’s die streven naar meer autonomie of zelfs onafhankelijkheid, is: Zullen wij leven in een wereld met meer democratie, toenemende internationale openheid, en minder conflicten en oorlog, of zullen wij meemaken dat deze positieve tendensen worden teruggeschroefd en er een terugkeer is naar meer gecentraliseerde en totalitaire staten, protectionisme, en meer internationale conflicten, zoals in de jaren 1930?

Het is van belang om te beseffen dat de 'deugdzame tendensen' (meer democratie, meer openheid, minder conflicten, grotere decentralisatie, kleinere staten) elkaar in het algemeen versterken: bijvoorbeeld, terwijl staten het zich kunnen veroorloven om kleiner te zijn in een wereld waar grotere openheid heerst, zijn kleinere staten verplicht om meer open te zijn, en daarom is er in het algemeen meer openheid in een wereld bestaande uit kleinere staten.

In een wereld bestaande uit grote en gecentraliseerde staten, daarentegen, zijn de lasten van protectionisme en conflict kleiner voor elke individuele staat, en is er daarom een grotere kans dat zij zullen opduiken, zoals gebeurde voor de Tweede Wereldoorlog. Dus zou een terugschroeven van de tendens naar grotere economische integratie en grotere internationale samenwerking binnen Europa en in de wereld niet alleen dodelijk zijn voor kleinere staten, maar zou het ook leiden tot een 'vicieuze cyclus' die uiteindelijk iedereen zou benadelen.

Op gevaar af te klinken als een Miss Universe kandidaat die droomt van 'wereldvrede', zou ik willen besluiten met te zeggen dat ik hoop dat, ondanks recente crisissen binnen Europa en in de internationale gemeenschap, de tendensen voor de toekomst zich zullen blijven richten op een toenemende internationale openheid en economische integratie, het versterken van een doelmatig systeem van veiligheid en defensie dat vrede en voorspoed kan verzekeren binnen Europa en in de rest van de wereld, en de versterking van de democratie op alle niveaus. Ik wens jullie van harte een steeds welvarend, sterk, vredig, democratisch en open Vlaanderen in een welvarend, sterk, vredig, democratisch en open Europa.

*Prof. dr. Enrico Spolaore is hoogleraar economie aan de Tufts University in Massachusetts. Hij is auteur, samen met Prof. Alberto Alesina (Harvard), van The Size of Nations (MIT Press, 2003).

Bron: http://www.secessie.nu/?tekst=toonart&nummer=319

Daar vind men ook de foto's